Marco Aurélio restabelece decreto fluminense que autoriza funcionamento de bingos
O ministro Marco Aurélio do Supremo Tribunal Federal (STF) concedeu liminar na Reclamação 2460, suspendendo decisões judiciais em Ações Civis Públicas que impediam o estado do Rio de Janeiro e a Loteria do estado do Rio de Janeiro (Loterj) de concederem licenças ou autorizações para exploração de bingos ou outras modalidades lotéricas.
Em seu despacho, Marco Aurélio destacou que “tudo recomenda” a suspensão das liminares nas Ações Civis Públicas até que o Supremo julgue a Ação Direta de Inconstitucionalidade 2950, ajuizada pelo procurador-geral da República, contra o decreto fluminense que permite o funcionamento de bingos no Rio de Janeiro. A liminar será submetida ao Plenário do STF.
Ministro Marco Aurélio, relator da Reclamação (cópia em alta resolução)
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Leia a íntegra da decisão do ministro Marco Aurélio:
RECLAMAÇÃO 2.460-1 RIO DE JANEIRO
RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO
RECLAMANTE(S) : ESTADO DO RIO DE JANEIRO E OUTRO(A/S)
ADVOGADO(A/S) : PGE-RJ – CRISTINA AIRES CORRÊA LIMA
RECLAMADO(A/S) : JUÍZOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
INTERESSADO(A/S) : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
INTERESSADO(A/S) : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
DECISÃO – LIMINAR
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – CONTORNO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – PRECEDENTE – RELEVÂNCIA DO QUADRO – LIMINAR DEFERIDA.
1. Colho da longa inicial de folha 2 a 20 que o Ministério Público Estadual e o Ministério Público Federal ajuizaram ações civis públicas, distribuídas à 6ª Vara Federal do Rio de Janeiro, à 4ª Vara Federal de Niterói, à Vara Federal de Resende, à 1ª Vara Federal de Petrópolis e à 7ª Vara de Fazenda Pública da Comarca da Capital do Estado do Rio de Janeiro. Segundo as razões expendidas pelos reclamantes, o objeto dessas ações seria a declaração de inconstitucionalidade de normas locais que disciplinam o funcionamento dos bingos. A pretexto de proteger-se o consumidor, haveria processos direcionados ao exercício do controle concentrado de constitucionalidade, partindo-se da premissa de que o tema “bingo” faz-se compreendido na competência normativa da União, excluída a atuação da unidade federada. Citam-se precedentes do Plenário – Reclamações nos 434/SP e 370/MT, havendo o Colegiado, na primeira, assentado a impropriedade de a ação civil pública estar voltada ao controle concentrado. São tecidas considerações a respeito, evocando-se decisões do Superior Tribunal de Justiça e a melhor doutrina – Caio Tácito, Diogo de Figueiredo Moreira Neto e Luís Roberto Barroso. Consoante o sustentado, ter-se-ia confusão considerados os contratos de consórcios, no que estes integram disciplina própria do Direito Comercial. Afirma-se que o decreto baixado estaria direcionado à disciplina dos bingos, sendo que estes, fechados por força de liminar, geram cerca de seis mil empregos diretos e vinte mil indiretos. Salienta-se que o gerenciamento maior pela LOTERJ implica aporte para obras sociais, além de viabilizar o patrocínio do esporte amador. O pleito formulado visa à suspensão dos processos em curso, o afastamento das liminares que resultaram na interrupção da atividade dos bingos e, alfim, a extinção dos processos reveladores das ações públicas sem a apreciação do mérito. Ressalta-se estar em curso nesta Corte a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.950, ajuizada pela Procuradoria Geral da República contra o Decreto nº 25.723, de 16 de novembro de 1999, do Estado do Rio de Janeiro, envolvido nas ações civis públicas. Com a inicial, vieram os documentos de folha 21 a 298. À folha 301, prolatei a seguinte decisão saneadora:
PROCESSO – SANEAMENTO.
1. A inicial não individualiza, consideradas partes, números e órgãos em que tramitam os processos em curso e aos quais está dirigido o pedido de suspensão, com o afastamento das liminares.
2. Ao reclamante para, querendo, providenciar a emenda da inicial – artigos 282 a 285 do CPC.
3. Publique-se.
Brasília, 15 de outubro de 2003.
Nesta mesma data, os requerentes deram entrada em petição, atendendo à necessidade de explicitarem-se os processos em curso.
2. O tema versado nesta reclamação está pendente de julgamento no Plenário, consideradas as Reclamações nºs 1.503 e 1.519. Nelas implementei medidas acauteladoras, sendo que passaram, por sucessão, à relatoria do ministro Carlos Velloso, ante o fato de tê-lo substituído na Presidência da Corte. Iniciado o julgamento, e havendo Sua Excelência votado pela improcedência dos pedidos formulados, pediu vista o ministro Sepúlveda Pertence. Quando do deferimento das liminares, assim me expressei:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – CONTORNOS DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – PRECEDENTE – RELEVÂNCIA DO QUADRO – LIMINAR DEFERIDA.
1. Regina Fátima de Queiroz Duarte, Delegada de Polícia Federal, formaliza esta reclamação com pedido de medida acauteladora contra ato da 3ª Vara Federal da Seção Judiciária do Estado do Ceará que implicou a admissibilidade de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal, revelada no Processo nº 2000.81.00.002529-6, visando à declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 9.688/98 e à insubsistência do ato de aproveitamento, tendo em conta o cargo de censor federal outrora ocupado. Em síntese, ressalta a Reclamante a inobservância do que decidido por esta Corte na Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão nº 889-7, quando o Plenário assentou a existência de ato omissivo do Poder Executivo e apontou a necessidade de encaminhamento de projeto de lei objetivando imprimir eficácia à norma do parágrafo único do artigo 23 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Carta de 1988, resultando dessa decisão a lei que se quer fulminada. Em passo seguinte, afirma que o Ministério Público utilizou a ação civil pública para alcançar verdadeiro controle concentrado de constitucionalidade, não o descaracterizando o fato de haver réus individualizados na citada ação. É que, consoante o sustentado, a eficácia da sentença a ser proferida acabara extravasando as balizas subjetivas daquela ação, ganhando, a teor da lei de regência da ação civil pública, eficácia erga omnes. Requer a Reclamante a concessão de liminar que importe na suspensão do mencionado processo, para, após, declarar a constitucionalidade da Lei nº 9.688/98. À inicial anexaram-se os documentos de folha 12 à 29.
À folha 31, despachei determinando a juntada da inicial da ação civil pública referida. Veio, então, aos autos, a peça de folha 34, acompanhada de documentos.
2. Valho-me do que tive oportunidade de consignar quando deferi liminar na Reclamação nº 1.503 e que gerou a distribuição por prevenção:
2. Consigno a legitimidade dos Reclamantes, ante o interesse no desfecho da ação civil pública ajuizada.
Quanto ao desrespeito ao que decidido na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 889-7, afasto a relevância da articulação contida na inicial. O acórdão pertinente foi proferido pelo Plenário à mercê de ação direta de inconstitucionalidade por omissão, não viabilizando, em si, e considerados os parâmetros da ação civil pública, execução. O Plenário declarou a omissão do Poder Executivo no encaminhamento do projeto previsto na Carta da República e determinou a ciência do Presidente da República para que viesse a adotar as providências cabíveis. Isso ocorreu tendo em vista o encaminhamento de projeto e a vinda à balha da Lei nº 9.688, de 6 de julho de 1998.
O mesmo enfoque não cabe em se tratando da argüida usurpação da competência desta Corte. Reserva-lhe a Carta da República a competência originária para processar e julgar ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual – artigo 102, inciso I, alínea “a”. Na inicial da ação civil pública (apenso nº 1), deixou-se consignado o objetivo primeiro do ajuizamento:
A presente ação é oriunda do Procedimento Administrativo epigrafado, instaurado em razão do enquadramento dos Censores Federais nos Cargos de Perito Criminal Federal e Delegado de Polícia Federal da carreira Policial Federal por força da Lei 9.688, de 6 de julho de 1998, que declarou extintos os cargos de Censores de que trata a Lei nº 9.266/96, bem assim garantiu as vantagens do enquadramento aos aposentados e beneficiários desses servidores.
Admitiu-se haver a Administração dado cumprimento à citada lei, no que, de forma clara e precisa, dispôs:
Art. 1º. São extintos os cargos de Censor Federal a que se refere a Lei nº 9.266, de 15 de março de 1996, e seus atuais ocupantes serão enquadrados em cargos de Perito Criminal Federal e de Delegado de Polícia Federal da Carreira Policial Federal, observada a respectiva classe, após conclusão de curso específico organizado pelo Departamento de Polícia Federal do Ministério da Justiça.
Parágrafo único. Para o enquadramento em cargo de Delegado de Polícia Federal será exigido, adicionalmente, diploma de Bacharel em Direito.
Art. 2º. São garantidos aos servidores aposentados em cargos de Censor Federal, bem como aos beneficiários de instituidores de pensão que também ocupavam o referido cargo, os direitos, vantagens e nomenclaturas inerentes aos cargos de Perito Criminal Federal e de Delegado de Polícia Federal da Carreira de Policial Federal.
Art. 3º. Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
Mais do que isso, na inicial da ação civil pública, após evocar-se o conflito do diploma com os preceitos dos artigos 23 do Ato das Disposições Transitórias e 21, XVI, do corpo permanente da Carta de 1988, apontou-se que os atos de enquadramento fizeram-se calcados em lei materialmente inconstitucional, pleiteando-se não só a declaração respectiva, com a conseqüência própria, no campo administrativo, como também a condenação do Presidente da República à obrigação de fazer “consistente na apresentação de Projeto de Lei, disciplinando o enquadramento dos antigos Censores nas atividades relacionadas com a classificação de diversões públicas e de programas de rádio e televisão (art. 23 do ADCT, c/c inciso XVI do art. 21/CF)”. Do pedido formulado resultou medida acauteladora, e esta se fez como se o Plenário já tivesse declarado a inconstitucionalidade do diploma de enquadramento, e, aí sim, persistindo os atos implementados na vigência respectiva, houvesse ocorrido o ajuizamento da ação civil pública. Eis o fecho da decisão precária e efêmera:
Destarte, com base no art. 11 e 12 da Lei 7.347/85, DEFIRO a medida liminar requerida, para invalidar os aproveitamentos dos ex-Censores Federais nos cargos de Perito Criminal Federal e Delegado de Polícia Federal, realizados através das Portarias do Ministério da Justiça nsº 632, 633, 634 e 635, todas de 28.08.98, assim como os demais enquadramentos de que tratam o Ofício nº 881-DG/DPF, de 11.11.98, devendo os beneficiários em atividade, assim como os aposentados e pensionistas, perceber os seus vencimentos, proventos e pensões de acordo com os valores da remuneração recebida antes do aproveitamento ora invalidado.
Determino ao Senhor Ministro de Estado da Justiça a proceder, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, o retorno de todos os beneficiários às funções anteriormente ocupadas, até que seja sanada a inconstitucionalidade pelo processo legislativo adequado, sob pena de multa diária no valor de um mil reais.
Em síntese, deferiu-se liminar que, em primeiro lugar, suspendeu a eficácia do diploma tido como inconstitucional para, a seguir, como natural conseqüência do enfoque, tornarem-se inválidos os aproveitamentos dos ex-censores federais nos cargos de perito criminal e delegado de polícia federal. Mais do que isso, sinalizou-se a possibilidade de chegar-se a ato processual próprio ao controle concentrado por omissão, aludindo-se a “… até que seja sanada a inconstitucionalidade pelo processo legislativo adequado.” Aliás, o ferimento de tema próprio ao controle concentrado de constitucionalidade não passou despercebido no Tribunal Regional Federal, no que, interposto agravo veiculando a impropriedade da ação civil pública, consignou o Relator, Juiz Carlos Moreira Alves, para a seguir negar a eficácia suspensiva prevista nos artigos 527, inciso II, e 558, ambos do Código de Processo Civil:
A União Federal manifesta agravo de instrumento objetivando a reforma de r. decisão do Juízo Federal da 22ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal que, em ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal, impugnando as Portarias 632, 633, 634 e 635, de 28 de agosto de 1998, do Ministério da Justiça e dos atos administrativos de enquadramento dos antigos censores federais em cargos de perito criminal e de delegado de polícia federal levados a efeito em cumprimento aos ditames da Lei 9.688, de 6 de junho daquele ano, concedeu medida liminar nos seguintes termos: (folha 182-apenso 1).
Admitiu-se, portanto, como não poderia deixar de ocorrer, que a Administração Pública atuou a partir do disposto na Lei nº 9.688, de 6 de junho de 1998. Em suma, teve-se presente o fato de a ação civil pública haver sido ajuizada, em um primeiro passo, contra lei em tese, versando-se, é certo, a insubsistência dos atos implementados a partir do que nela previsto.
O tema não é novo nesta Corte. Alguns casos oriundos do Rio Grande do Sul já passaram pelas minhas mãos, sendo que neles a Corte de origem glosou a atuação do Ministério Público, enquadrando determinada ação como imprópria para chegar-se ao objetivo visado. Isso ocorreu, por exemplo, quanto à declaratória que deu margem ao Agravo de Instrumento n.º 237.519-7-RS, por mim provido com o único objetivo de, nesta Corte, elucidar-se a matéria. Note-se, mais, que a Primeira Turma veio a confirmar a rejeição do empréstimo de eficácia própria ao controle concentrado à ação civil pública. No julgamento do Agravo nº 189.601/GO, cujo acórdão foi publicado no Diário da Justiça de 3 de outubro de 1997, proclamou-se, na dicção do Ministro Moreira Alves:
Não se admite ação que se intitula ação civil pública, mas como decorre do pedido, é, em realidade, verdadeira ação direta de inconstitucionalidade de atos normativos municipais em face da Constituição Federal, ação essa não admitida pela Carta Magna. Agravo a que se nega provimento.
Esse enfoque encontra apoio na melhor doutrina. Conforme transcrição constante da minuta do agravo interposto pela União contra a liminar deferida pelo Juízo na ação civil pública, Arnoldo Wald, em “Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção, Habeas Data”, décima sétima edição, Malheiros Editora, 1996, proclama, às páginas 150 e 153/154 que a ação civil pública não é forma paralela de declaração de inconstitucionalidade:
Conhecemos no Direito brasileiro os controles abstrato e concreto. O abstrato é da competência exclusiva do STF e o concreto só se aplica em casos específicos ou de modo incidental. Como a decisão da ação civil pública tem efeitos erga omnes, não pode ensejar o controle de constitucionalidade da lei por via disfarçada, com usurpação da competência do STF.
No caso, nem se diga sobre a limitação prevista no artigo 16 da Lei nº 7.347/85, com a redação imprimida pela Lei nº 9.494/97. A ação civil pública foi ajuizada em Brasília contra a União Federal, o Presidente da República e o Ministro de Estado da Justiça, o que, por si só, irradia amplos efeitos.
3. Por tais razões, defiro a liminar pleiteada e suspendo, até o julgamento final desta reclamação, o processo em curso na 22ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal revelador da Ação Civil Pública nº 99.30.779-1, afastando os efeitos da liminar concedida, bem como a tramitação dos autos do Agravo de Instrumento nº 2000.01.0017.510-5/DF, interposto perante o Primeiro Regional.
3. Concedo a liminar para suspender, até a decisão final desta reclamação, a tramitação do Processo nº 2000.81.00.002529.6, em curso na 3ª Vara Federal da Seção Judiciária do Estado do Ceará.
4. Publique-se.
No caso, trata-se da mesma situação. A rigor, nas ações civis públicas, articula-se com a inconstitucionalidade do ato normativo do Estado do Rio de Janeiro que veio a disciplinar os bingos. Descabe potencializar a alegada defesa dos consumidores. Então, pendente a matéria de apreciação pelo Plenário, pendente o crivo quanto à Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.950, ajuizada pelo Procuradoria Geral da República, tudo recomenda a suspensão das Ações Civis Públicas nos 2003.001.106509-0, da 7ª Vara de Fazenda Pública da Capital do Estado do Rio de Janeiro, 2003.5102001865-3, da 4ª Vara Federal de Niterói, 2003.5101011662-9, da 6ª Vara Federal do Rio de Janeiro, 2002.510.9000475-4, da Vara Federal de Resende, e 2003.5106000234-6, da 1ª Vara Federal de Petrópolis, bem como o afastamento das liminares deferidas nas de nos 2003.5101011662-9 e 2003.5102001865-3, englobadas as decisões proferidas nos Agravos de Instrumento nos 2003.0201015349-1 e 2003.0201006277-1 pelo Tribunal Regional Federal da 2ª Região.
3. Defiro a medida acauteladora, para suspender os citados processos e as liminares mencionadas, submetido este ato ao referendo do Colegiado. Dê-se ciência aos Juízos das Varas referidas e ao Tribunal Regional Federal da 2ª Região.
4. Publique-se.
Brasília, 15 de outubro de 2003.
Ministro MARCO AURÉLIO
Relator
